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PPP項目績效付費機制及其案例探究
2020-03-19

特約撰稿人:吳子秀  楊婷婷  仝臣杰


2014年中央政府開始大力推廣PPP在中國的實施,在過去的幾年,地方政府PPP項目不斷落地,根據全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2019年11月報數據顯示:2014年以來,累計入庫項目9399個,投資額14.3萬億;累計落地項目6216個,投資額9.5萬億,落地率66.1%;累計開工項目3616個,投資額5.4萬億,開工率58.2%。

與此相關,目前的PPP項目,不少已進入或即將進入運營期,面臨著運營績效考核設計與執行的問題,同時涉及依據考核結果進行合理付費的關鍵性問題。

近年來,駐馬店市PPP項目蓬勃發展,不少項目都遇到類似的問題。因此,本文以A項目為例,通過對PPP項目績效付費機制的探討,梳理了PPP績效付費的流程,總結績效付費中的重難點和應對之策,預期能為駐馬店市PPP項目順利開展績效考核和實施績效付費提供參考。

一、A項目的基本情況及存在問題

A項目為五個道路工程打捆實施PPP項目,主要建設內容為5條道路及配套排水、消防、照明、綠化、附屬設施等。項目總投資33158萬元,合作期為17年,其中建設期2年,運營期15年。目前該項目已有3(數字是否需要統一)條道路完成竣工驗收,即將進入運營期,剩余兩條道路處于建設中。對已完成竣工驗收的3條道路,項目公司擬向政府申請提前支付該部分運營補貼。但政府以項目尚未進入運營期為由,拒絕支付運營補貼。

二、績效付費流程

(一)界定PPP項目轉運營時間節點

PPP項目轉運營時間節點對政府方和項目公司來說都是非常重要的時間點。對政府方而言,項目開始運營意味著可以開始提供公共產品或服務;對項目公司而言,項目開始運營后才能開始獲得付費。PPP項目運營期開始計算前提條件如下:政府方和項目公司、其他參建單位等共同組成驗收主體,進行項目竣工驗收,竣工驗收合格后發放《項目竣工驗收合格通知書》,財政部門進行竣工決算審計并批復《項目竣工財務決算審核報告》。

(二)開展PPP項目績效考核

PPP項目開始進入運營期后,每年由實施機構與財政部門等政府相關單位自行組織考核或由實施機構委托第三方考核評估單位根據運營維護考核實施細則實施績效考核,對項目公司提供的運營維護管理質量進行監督考核并進行公眾滿意度調查。PPP項目運營期績效考核基本流程如下:

1)確定績效考核參與方:PPP績效考核的評價方包括財政部門、實施機構或其他行業主管部門,也可引入第三方機構。PPP績效考核的被評價方為項目公司。

2)編制績效考核工作方案:根據項目實施方案和項目合同編制績效考核工作方案,內容包括項目背景、項目概況、項目目的、項目內容及進度、考核程序、考核方式、考核范圍與內容、考核指標體系、考核結果應用等。

3)財政部門或實施機構組織專家組對績效考核工作方案進行評審,并出具評審意見,實施機構或第三方評價機構根據評審意見對績效考核工作方案進行調整完善。

4)根據評審通過的績效考核工作方案,通過數據采集分析,進行績效考核。

5)出具績效考核評價報告。

6)財政部門或實施機構組織專家組對績效考核評價報告進行評審,對考核結果進行認定。

7)根據績效考核評價報告提出整改意見與措施,項目公司根據整改意見進行整改。

8)實施機構將經認定無異議后的績效考核評價報告及相關文件報送財政部門審核。

9)績效考核結果及應用公示。

(三)項目公司提出PPP項目運營期政府補貼申請

PPP項目合同約定的支付日期前,項目公司依據PPP項目合同約定和績效考核結果,向實施機構和財政局PPP中心提出PPP項目政府付費或可行性缺口補助的支付申請。

(四)實施機構和財政局確認支付PPP項目付費金額

實施機構和財政局PPP管理部門依據績效評價、價格調整等因素,確定政府付費金額,若實施機構測算的付費金額與項目公司申請的費用金額有出入,雙方需進行費用談判,對費用數額進行必要的調整,并達成一致意見。

(五)PPP項目付費金額的支付

實施機構向同級財政預算部門提交PPP項目服務費支付申請;財政預算部門對實施機構提交的PPP項目費用支付申請進行審核,充分考慮運營成本、績效評價、價格調整等因素,確定需要支付的服務費金額;在PPP合同約定期限內,財政部門按照審定的金額支付給項目公司。

三、績效付費實施重難點

(一)準確界定打包項目轉運營時間節點

打包項目往往子項目類型較多且性質各異,涉及多個子項目的投融資、建設、運營和移交。多個子項目如何界定轉運營時間節點,成為政府付費的難點。對于建設期較長,或子項目獨立性更強,運作邊界清晰的打包項目,可以考慮采取“子項目單獨建設期+固定運營期(分別移交)”的設置方式,此種方式約定每個子項目竣工驗收后分別進入運營期,每個子項目的運營期限固定,在運營期結束后分別移交。

A項目中各子項目工程獨立性較強,運作邊界清晰,每個子項目工程都有對應可執行的績效考核辦法,在移交后不影響其他子項目的運營維護,可采取“子項目單獨建設期+固定運營期(分別移交)”的方式,項目公司可進一步與政府方協商約定每個子項目竣工驗收后分別進入運營期,根據各自的績效考核結果即可支付運營補貼支出。

(二)建設成本的認定

PPP項目一般都會在合同中約定以審計結果作為竣工結算或建設成本認定的依據。但如果項目竣工驗收后,審計工作拖延時間太長,甚至到項目第一次支付運營補貼時仍未完成,就會影響政府方對項目公司的按時付費,損害項目公司的合法權益。

若因政府方原因造成審計和竣工結算延遲,無法確定實際建設成本的,項目公司可與政府方進一步協商約定按合同中總投資額為建設成本,并據此測算政府補貼支出進行付費,待審計完成后依據實際的建設成本重新測算,在后期付費時相應地調整。

(三)建立績效考核爭議解決機制

由于PPP績效考核的主體與客體之間立場不同,政府與項目公司在考核過程中及考核結果的認定與應用必然存在爭議。為避免爭議造成項目損失,政府與項目公司可積極建立爭議解決機制。

1、建立過程控制機制。在考核方案的編制、方案評審、數據采集、實施評價、出具評價報告、報告評審的過程中,充分聽取項目公司意見,增強項目公司參與度,對項目公司與政府方之間的爭議進行合理分析、權衡并進行有效地溝通,最終達成一致意見。

2、形成聯合評審機制。在績效考核工作方案和評審報告中,財政部門或實施機構作為組織方,專家組對績效考核方案及報告進行評審,為保證考核結果的科學性、合理性、有效性,減少考核結果爭議,除可引入獨立的第三方評價機構外,還可建立公眾、人大代表、審計部門、行業主管部門等聯合評審機制。

四、結語

PPP項目績效考核直接關系到項目能否足額獲得付費,甚至關系到能否獲得付費,涉及政府和社會資本方的直接利益??冃Ц顿M應遵從項目合同約定,績效考核結果應經政府與社會資本方雙方認可,以此為基礎的績效付費才能使雙方均滿意,促進項目順利實施。


作者簡介:

吳子秀(1967-),男,畢業于上海財經大學財政專業。上海財經大學PPP研究中心主任助理、上海竑壹管理咨詢中心(有限合伙)總經理,河南省財政廳PPP入庫專家、湖北省財政廳PPP入庫專家、中原豫資投資控股集團有限公司專家庫專家。長于:PPP政策及項目管理、財務、投融資。

楊婷婷(1994-),女,河南商丘人,經濟學碩士研究生,上海竑壹管理咨詢中心(有限合伙)項目經理,長于:PPP項目績效管理

仝臣杰(1992-),男,上海竑壹管理咨詢中心(有限合伙)項目經理,長于:PPP項目管理







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