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本級政府全資或控股的國有企業以社會資本身份參與本級PPP項目的利弊分析
2020-07-15


特約撰稿人:吳子秀



一、本級政府全資或控股的國有企業的界定

本文所指的本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業根據“國辦發201542號”規定進行改制,完成現代企業制度建立,且符合下述條件的地方國有企業:

1、“國辦發201542號”規定的平臺公司轉型要求:

1)建立現代企業制度,健全與完善公司治理結構(市場化運作);

2)承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置;

3)明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能;

4)退出平臺清單(原入清單公司)。

2、《河南省財政廳PPP項目規范性核查要點》(2019年)明確平臺公司作為社會資本方參與本級PPP項目應符合以下條件:

1)已經建立現代企業制度、實現市場化運營;

2)其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置;

3)明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能;

4)退出銀保監會監管平臺公司名單;

5)對政府融資行為未進行擔保;

6)不在省審計廳2018年全省政府債務審計時認定的存在政府隱性債務的平臺公司名單中;

7)委托非本地較權威會計師事務所進行債務專項審計。

在以上七條均滿足的情況下,視為地方政府融資平臺完成了市場化改制。

二、本級政府全資或控股的國有企業以社會資本身份參與本級PPP項目的法律依據

本級政府全資或控股的國有企業可以以社會資本身份參與本級PPP項目,目前不存在法律障礙。

1、平等保護各類市場主體是《憲法》《合同法》《公司法》一以貫之的立法理念,本級政府全資或控股的國有企業與其他國有企業、民營企業、混合所有制企業一樣,都是重要的市場主體,可以作為社會資本方參與本級PPP項目。

2、2014年財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金2014113號)對社會資本進行了定義,文件(第二條)指出“社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人,但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”。

3、國務院辦公廳于2015年出臺的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔201542號)明確指出:(第二條)“鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業積極參與提供公共服務”,(第十三條)“大力推動融資平臺公司與政府脫鉤,進行市場化改制,健全完善公司治理結構,對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的,在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目,通過與政府簽訂合同方式,明確責權利關系”。

4、財政部于2019年出臺的《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔201910號)在列舉PPP項目負面清單時(第三條第二款)指出:“本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經營活動構成實質性影響的國有企業作為社會資本參與本級PPP項目的”。

由以上政策性文件可以看出,只要本級政府全資或控股的國有企業不是本級地方政府融資平臺,也不存在本級融資平臺公司參股并能對其經營活動構成實質性影響的情況,以及已經與政府脫鉤、完成市場化改制并實現市場化經營的政府全資或控股的國有企業就可以以社會資本的身份參與本級PPP項目。

三、本級政府全資或控股的國有企業以社會資本身份參與本級PPP項目的優弊分析

(一)本級政府全資或控股的國有企業以社會資本身份參與本級PPP項目的優勢有以下方面:

1、有利于推進國有企業改革,培育、扶持本級國有企業,推動當地經濟發展。各級政府所屬非平臺類國有企業與政府之間既有純粹市場化的關系,也有一定的支持和扶持關系。允許本級政府所屬非平臺類國企參與本級政府所屬PPP項目的正常競爭,企業自身發展的同時反補當地經濟的持續發展,有利于當地國有企業加快改革、做大、做強。本級政府全資或控股的國有企業是地方政府的經濟支柱,其以社會資本方的身份參與本級PPP項目,可以大幅增加公司資產,還可以獲得可觀的經濟回報,在提升公司實力的同時,增大地方財政收入,也可以反哺地方經濟。

2、有利于發揮屬地化優勢,提高項目執行效率。本級非平臺類國有企業基于與當地政府的父子、母子關系,具備與政府協調溝通的天然優勢。同時,依靠其多年的經營經驗,對本級金融市場、勞動力市場、建筑市場等都比較熟悉,可以更加有效的控制項目成本,挖掘項目潛在收益,促使項目穩步健康發展。

另外,地方國企作為PPP項目主體的項目公司,在滿足銀行融資條件的情況下,更受政策性銀行的青睞。因而,更易確保項目建設融資的及時到位,滿足項目建設進度的需求。

3、有利于保證公共產品與公共服務供給的持續性。目前PPP市場上的參與主體魚龍混雜,一些企業(尤其是施工企業)抱著“一錘子買賣”心態(只考慮賺取施工利潤)來參與項目,一旦項目股權鎖定期滿,都會或多或少的將手中的股權進行轉讓,尤其是一些比較大的項目,如公路、片區項目,很難寄希望于中標社會資本“從一而終”。而本級全資或控股的國有企業則不會有這方面的擔心,基本能夠做到“有始有終”。另外,從長遠的角度而言,當PPP項目合作期結束進行移交時,地方政府或者政府指定的國有企業很難在短短一年或者半年的移交期內做好承接項目資產繼續運營的準備,無疑會對移交后運營持續性和水平產生影響,若一開始就是本級政府全資或控股企業參與,這方面的風險相對降低。

4、有利于維護PPP項目的公益性。地方國有企業不以追求利益為唯一目標,因地方國企與地方政府存在特殊關系,地方國企在維護地方公共利益方面的主觀能動性是不言而喻的。同時,由于便于解決糾紛,從而保障PPP項目的公益性不因PPP項目的糾紛而受損。PPP項目有投資金額大、合作周期長、合同體系龐大、法律關系復雜的特征,因此PPP項目邊界的確定難度大,易發生糾紛,而糾紛的產生必然會導致PPP項目的公益性受損。與其他社會資本相比,本級政府全資或控股的國有企業作為社會資本方會采取更為“溫和”的方式處理這些糾紛,一般不會出現撤資、停工、停止提供公共服務等現象,有利于PPP項目的平穩落地、健康發展,也有利于公共利益的維護。

(二)本級政府全資或控股的國有企業以社會資本身份參與本級PPP項目的弊端有以下方面:

1、不利于政府職能轉變,激發經濟活力與創造力,發揮市場機制作用

作為本級政府的直屬企業,本級政府全資或控股的國有企業受國資委監管,在本級政府眼中,其社會資本的屬性顯然要弱于國資監管企業屬性。如果作為社會資本參與PPP項目,可能會存在界限不清、公平競爭等方面的隱患,一定程度上不利于加快政府職能轉變、激發經濟活力與創造力、發揮市場機制作用等的內在要求,也和政府全面深化“放管服”改革相悖。

2、不規范的運作將存在增加政府隱性債務風險

一是PPP項目一般投資較大,若本級政府全資或控股的國有企業參與PPP項目數量過多,會給企業資金和日常經營帶來較大壓力,但這種壓力最終還是可能會向政府轉嫁。尤其是企業性質的特殊性,在進PPP項目融資時,銀行往往很難完全理性地依據企業實際情況進行判斷,這些融資未來都可能會成為需要政府兜底的隱性債務。二是有些參與本級PPP項目的本級政府全資或控股的國有企業是地方政府平臺公司轉型后的企業,可能出現轉型不徹底、與地方政府界限不清晰的情況,容易導致隱性債務發生。三是PPP項目的公益性和非經營性特點決定了多數項目的收入依賴于政府付費或缺口補貼,其支付主體多數為本級財政,而本級非平臺類國有企業財政主體也為本級財政。如果本級非平臺類國有企業作為社會資本參與項目,在同一個財政主體的資金體系下,容易出現以PPP項目的融資行地方融資平臺之實的情形,長久來看也容易形成地方政府的隱性債務問題。

3、不利于引進外地先進管理經驗與技術,客觀上導致PPP項目的創新驅動性受損

轉型后的融資平臺公司或國有企業參與PPP項目的優勢在于其在過去積極參與城市基礎設施建設、提供公共服務的過程中已經積累了無可替代的優勢,可以在PPP項目建設和管理方面發揮其突出的經驗。但是,其地方局限性強,且管理能力及管理水平發展相對落后于真正市場化運營企業。

四、關于規范本級政府全資或控股的國有企業以社會資本身份參與本級PPP項目的建議

根據上述優劣分析,針對本級政府全資或控股的國有企業以社會資本身份規范參與本級PPP項目的建議如下:

1、根據國家相關政策要求,規范運作。其重點在于:

1)市場化轉型的徹底性,確保真正做到現代企業的市場化運營;

2)嚴格按照合同進行績效考核付費,確保合同執行的公平、公正;

3)強化工程全過程監督,確保PPP項目建設與運營的規范性等。

2、加強橫向聯合,發揮強強優勢,提升地方國企的管理能力

針對本級政府全資或控股的國有企業管理上不如央企“規范”,運營上不如民企“專業”的現實狀況,根據項目特性,選擇市場化程度非常高、運營經驗豐富的其他社會資本或財務投資人合作(聯合體投標),吸收經驗,提高自身的管理運營能力,完善現代化企業治理結構,并推動當地國有企業混合所有制改革。同時,獲取進一步拓展全國范圍內的項目機會,真正將地方國有企業做大、做強。

作者簡介:

吳子秀,男,上海財經大學財政專業。上海財經大學PPP研究中心主任助理、上海壹管理咨詢中心(有限合伙)總經理,河南省財政廳PPP入庫專家、湖北省財政廳PPP入庫專家、中原豫資投資控股集團有限公司專家庫專家。研究方向:PPP政策及項目管理、財務、投融資。






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